L'aire urbaine de Montpellier (selon la définition de l'INSEE[1]), couvre un territoire d'un peu plus de 1400 km² ; elle est composée de 93 communes, dont l'une est située dans le Gard et toutes les autres dans l'Hérault. Ses 459 916 habitants font d'elle la 15e aire urbaine de France en 1999. Le dernier recensement n'est pas encore disponible pour cette unité géographique, mais l'on peut s'attendre au dépassement du seuil du demi-million d'habitants.
La ville de Montpellier comptait à elle seule 225 392 en 1999, soit plus de la moitié de l'aire urbaine (251 634 en 2006[2]) ; 20ème ville de France il y a une vingtaine d'années, elle en est aujourd'hui la 8ème. Elle accueille près de 8000 habitants supplémentaires chaque année, et la population de la ville a doublé en un demi-siècle.
Nous sommes donc en présence d'un territoire urbain en forte croissance. Ce graphique (INSEE) rend compte de la croissance de la population de l'aire urbaine de Montpellier entre la fin des années 60 et aujourd'hui, comparée à celle de l'ensemble de la population française (en rose) ; il montre bien l'extrême dynamisme démographique de la zone étudiée.
L'échelle de l'aire urbaine nous semble pertinente pour traiter l'ensemble des problématiques attachées au développement économique, social et environnemental de Montpellier et de sa périphérie. Elle présente toutefois une restriction : celle de ne pas s'intéresser aux enjeux environnementaux particuliers qui touchent à la protection du littoral méditerranéen (et notamment l'activité portuaire et les questions de pêche au gros qui touchent particulièrement les ports de Sète ou d'Agde), ni à celle de l'arrière pays viticole et montagneux de Montpellier. L'absence d'analyse de ces questions est assumée, car elles demanderaient chacune un traitement spécifique et plus détaillé de ce que nous ferons ici.
L'aire urbaine de Montpellier concentre l'action d'un certain nombre d'acteurs institutionnels ; ceux qui portent les politiques publiques que nous allons examiner ici sont d'une part la municipalité de Montpellier, bien sur, mais aussi la communauté d'agglomération « Montpellier agglomération », créée en 2001 par la fusion de plusieurs groupements intercommunaux (dont le district de Montpellier), et qui comporte 31 communes et près de 400 000 habitants. L'essentiel de la population de l'aire urbaine de Montpellier fait donc partie de cette agglomération.
D'autre part, il convient de noter l'importance de l'échelon départemental, mais surtout de la région, pour le développement de Montpellier et ses évolutions. Ceci est en grande partie dû à la forte personnalité qu'est Georges Frêche, actuel président de la région Languedoc Roussillon, qui a été maire de Montpellier pendant près de trente ans et a considérablement orienté les changements qui s'y sont déroulés.
Enfin, nous noterons simplement l'importance des agences para- publiques qui pèsent dans le développement local de l'agglomération montpelliéraine en matière de développement durable, comme par exemple l'ALE, sur laquelle nous reviendrons par la suite.
Partant de ce bref panorama du territoire, il s'agit donc de relever, de manière schématique, les différents enjeux qui s'y rencontrent et la manière dont des réponses sont formulées depuis une trentaine d'années. Nous allons en particulier nous demander comment Montpellier gère sa forte croissance urbaine en essayant de satisfaire aux critères de développement durable et de respect de l'environnement.
II. Croissance démographique et péri- urbanisation
2.1. Une croissance périurbaine enfin maîtrisée
Comme tous les territoires en forte croissance démographique, l'aire urbaine de Montpellier a connu un phénomène important d'étalement urbain, la dispersion des habitants autour de Montpellier augmentant sans cesse. Cela signifie que la frontière de l'aire urbaine s'est depuis la fin de la deuxième guerre mondiale considérablement éloignée de la ville-centre, Montpellier.
Paradoxalement, l'aire urbaine de Montpellier a cependant diminué (en taille) dans les années soixante en raison d'un fort exode rural. Puis, celui-ci achevé, l'installation en périurbain des nouveaux arrivants entre 1975 et 1999 a primé, et le rayon à l'intérieur duquel se trouvent 90% des habitants de l'aire urbaine est passé de 12,3km à 15,3km, soit +125 mètres par an.
Toutefois, cet étalement urbain ralentit depuis le milieu des années 1980. L'extension de l'aire urbaine se fait désormais aussi par densification d'espaces proches de la ville-centre (peu dense). Depuis 1999, la dispersion des habitants de l'aire urbaine de Montpellier a retrouvé son niveau du début des années 60.
L'accélération du débordement périurbain, commencée au milieu des années 70, s'est donc poursuivie jusqu'en 1985. Depuis, l'extension continue, mais elle est en phase de décélération : la frontière moyenne ne recule plus que de 194 mètres par an (entre 1990 et 1999), contre 363 mètres par an auparavant (entre 1975 et 1982).
La croissance de la population, sensiblement accrue depuis les années 1980, est relativement plus importante en ville centre (environ un quart des nouveaux arrivants entre 1990 et 1999) qu'auparavant (environ un sixième entre 1975 et 1982). Mais c'est surtout par la densification d'espaces proches de la ville- centre, les première et deuxième couronnes accueillant trois fois plus d'habitants que Montpellier, que s'effectue l'extension de l'aire urbaine.
Nous allons désormais voir, au sein même de la commune de Montpellier, comment est gérée la croissance démographique.
2.2. Extension et densification de la ville-centre
Montpellier est une ville dont le centre historique est particulièrement peu dense. Le parc de logement de la ville est dominé par le petit immeuble collectif. EN 1999, 56,9% des montpelliérains habitaient un immeuble de 1 à 4 logements, 21,3% dans une maison individuelle, et seulement 21,3% dans un immeuble de plus de 5 logements (les immeubles les plus récents).
Les immeubles de plus de 10 logements, qui ont été pour 97% d'entre eux construits entre 1949 et 1982, sont très rares ; cet urbanisme très dense a par la suite été abandonné.
Dès lors, l'offre de logement favorise fortement la construction de nouveaux immeubles, et donc l'étalement urbain. En effet, avec 22% des immeubles construits après 1990, Montpellier est l'aire urbaine de plus de 450000 habitants au parc immobilier le plus récent.
Pour répondre à un besoin toujours accru en logements et équipements, la mairie de Montpellier a donc réalisé au cours de ces dernières décennies d'importantes acquisitions foncières afin de construire de nouveaux immeubles. La ville se développe progressivement vers le Sud et vers la mer, sous forme de ZACs. Une quinzaine de ZAC sont programmées pour l'avenir, dont certaines sont déjà en cours de réalisation. Un certain nombre d'entre elles sont concentrées dans le quartier de Port Marianne, qui regroupera plus de 20000 logements, et représente pour Montpellier l'occasion d'un véritable déplacement de son centre de gravité vers le Sud. La construction de la nouvelle mairie de la ville, ainsi que le développement du quartier Odyseum, participent de cette même dynamique.
A l'échelle de l'agglomération, le SCOT fixe aussi des objectifs très précis en matière de densification de l'espace urbain tout en respectant les espaces naturels préexistants.[3]
III. Une situation économique et sociale contrastée
3.1. Une économie dynamique et innovante...
L'économie montpelliéraine n'est pas une économie traditionnellement industrielle, en dépit de la présence historique de quelques fleurons comme Cacharel, Cameron, Perrier ou encore Cémoi. Mais les politiques publiques menées (notamment sous l'impulsion d'un Georges Frêche) depuis une trentaine d'années visant à stimuler l'économie locale ont en partie porté leurs fruits. La région languedocienne, et en particulier Montpellier, affiche un taux de création d'entreprises très élevé relativement au reste du pays[4]. En particulier, les bons résultats obtenus concernant la croissance des secteurs des NTIC, de la recherche (en biologie, chimie ou agrologie) et des énergies renouvelables est largement imputable à un effort conséquent de la part des pouvoirs publics de diversifier l'économie locale.
A elle seule, l'agglomération de Montpellier compte plus de 33000 entreprises, treize parcs d'activité, quatre hôtels d'entreprises et deux pépinières d'entreprises.
Enfin, et bien que les critères d'édification de ces résultats soient « académiquement » critiquables, il convient de noter qu'en matière de développement économique, l'agglomération de Montpellier a été classée première par l'étude KPMG/ choix concurrentiels pour l'implantation des entreprises en Europe.
3.2. ... Qui dissimule mal des difficultés en termes de développement local
Cependant, la situation économique et sociale de l'aire urbaine montpelliéraine est marquée par de fortes inégalités, y compris à l'intérieur même de la commune de Montpellier. Certains quartiers, comme la Paillade[5], apparaissant aujourd'hui comme des zones de relégation, semblent avoir été oubliées des politiques publiques et exclues de la dynamique de croissance montpelliéraine. En termes de forme urbaine, de qualité de vie, de situations économique et sociale, il est clair que le développement qu'a connu l'économie de Montpellier n'a pas rayonné sur tout son territoire.
D'autre part il faut bien dire que Montpellier est une ville qui se soucie peu des paradoxes : malgré une croissance urbaine exceptionnelle depuis un demi-siècle et une apparente forte attractivité économique de la région, son taux de chômage est l'un des plus élevés de France (au dernier trimestre de 2008, le département de l'Hérault connaissait le plus fort taux de chômage de France, soit 11,6% contre une moyenne nationale de 7,8%)
En outre, comme l'a montré Laurent Davezies il s'agit d'un territoire très dépendant de revenus non-productifs, où les bases sociale, publique et résidentielle contribuent beaucoup plus au revenu local que la base dite « productive marchande ». En d'autre terme, et comme dans toute la région Languedoc Roussillon, Montpellier s'enrichit avant tout grâce aux revenus de la redistribution publique (par l'emploi ou les recettes sociales) et du tourisme, et non à sa production de plus-value. Ainsi, Montpellier fait partie de ces métropoles qui, « très résidentielles, s'affranchissent de la compétitivité productive et assoient l'essentiel de leur développement sur la captation de revenus résidentiels » [6],
Ce paradoxe est renforcé par une stratégie de communication sous forme de wishful thinking qui tend à présenter Montpellier comme une ville à la pointe de l'innovation et de l'attractivité économique (Montpellier la surdouée, Montpellier au cœur de l'Europe de demain, etc.)
En réalité, l'économie est en grande partie alimentée par les secteurs comme les services d'aide à la personne (en croissance de 17% en 2007 à Montpellier).
Cette situation, qui a longtemps tendu a discréditer Montpellier face aux métropoles concurrentes (comme Toulouse, Nantes ou encore Rennes), apparaît aujourd'hui comme un atout considérable, puisqu'elle constitue un bouclier contre la crise structurelle qui touche les industries françaises. Moins exposée, Montpellier souffre d'autant moins de la crise économique que ses grandes rivales, dont l'économie est pourtant bien plus développée.
IV. Un volet environnemental
4.1. Un effort de prise en compte des questions environnementales
D'un point de vue des politiques publiques, la question du respect de l'environnement a été incontestablement prise en compte dans les projets menés depuis une vingtaine d'années. Sans vouloir se montrer exhaustifs, nous citerons ici quelques exemples de ces réalisations.
En matière de transports, une politique d'envergue était nécessaire. En raison de l'étalement urbain (cf. supra) et du fait que les emplois se desserrent[7] moins vite que les habitants, la distance parcourue chaque jour par le navetteur moyen pour ses trajets domicile- travail a augmenté de pratiquement 10km, soit 264 mètres par année, entre 1962 et 1999. L'enjeu est donc de taille. Un effort conséquent a été réalisé pour inciter les habitants de l'aire urbaine de Montpellier à utiliser les transports collectifs, notamment en développant le réseau des bus (28 lignes), sans oublier le fameux tramway montpelliérain, dont la troisième ligne est en construction, et la quatrième en projet. Cependant, la question des émissions de CO2 par le transport automobile reste une préoccupation de premier ordre à Montpellier, la piétonisation du centre ville et l'absence de périphérique urbaine entraînant de fortes congestions du trafic à l'entrée de la ville. La ville de Montpellier menant depuis une dizaine d'année une politique très « anti-voiture » (places de stationnements rares et au coût très élevé, interdiction de la circulation dans tout le centre-ville historique), le transport multimodal a été envisagé comme une solution adoptée pour les personnes résidant dans les communes périphériques, et les équipements nécessaires ont été mis en place (grands parcs de stationnement à proximité immédiate des stations périphériques de tramway), mais leur succès reste à ce jour incomplet. Le progrès est toutefois notoire. L'effort de « verdissement » des transports montpelliérains est également passé, comme dans la plupart des grandes villes françaises, par la mise en place d'un service de bicyclettes en libre service, nommé « Vélimagg' » (qui a la caractéristique d'être en gestion directe par l'Agglomération), mais également d'un service d'automobiles en libre service (Modulauto).
Autre domaine d'innovation : l'assainissement. Le Schéma directeur d'Assainissement, voté en 2004 par l'Agglomération, a organisé la modernisation de la gestion des eaux usées afin de mieux préserver les milieux naturels (fleuves, rivières, étangs et littoral). La construction d'une nouvelle station d'épuration, MAERA, a participé de la même dynamique.
De manière plus général, la dimension « environnementale » du développement territorial est prise en compte, et intégrée à toutes les politiques d'aménagement (logement, transports, équipements,...) dans les différents documents d'aménagement, comme le SCOT de l'agglomération et le PLU de la ville de Montpellier, tous deux adoptés en 2006.
Nous en venons à une étude de cas intéressante en matière de politique publique environnementale à Montpellier : celle du développement des énergies renouvelables.
4.2. Les énergies renouvelables à Montpellier : un exemple de bonne « gouvernance » en matière de Développement Durable ?
Montpellier se gargarise souvent d'être une région pionnière en matière d'énergies renouvelables, et notamment en ce qui concerne l'éolien. Et pour preuve, cet exemple de réussite incontestable : en 1991, la Compagnie du Vent, basée à Montpellier, installait la toute première éolienne de France à Port-la-Nouvelle (Aude). Rachetée par Suez, cette compagnie affiche en 2008 en taux de croissance de plus de 470% en 5 ans, entraînant derrière elle tout un secteur dans un cercle vertueux de croissance.
Une brève étude de cas nous montrera que cette réussite n'est pas un pur hasard, mais qu'il existe bien, à Montpellier, un dynamisme favorable au développement du secteur stratégique des énergies renouvelables, grâce à un système de gouvernance assez complet.
De nombreux acteurs institutionnels, à toutes les échelles d'action, se sont appropriés les exigences et normes en matière de respect de l'environnement. Par exemple, en ce qui concerne les énergies renouvelables, une agence a été créée au niveau national pour répondre au contexte international (agendas 21, sommet de Rio au début des années 1990) : l'ADEME (Agence de l'Environnement et de la Maîtrise de l'Energie), qui se fixe pour objectif à l'horizon 2050 de parvenir au « facteur 4 » en France (réduction par 4 des émissions de gaz à effet de serre dans un contexte global d'épuisement progressif des énergies fossiles comme le pétrole, mais aussi le gaz, l'uranium et le charbon). L'un des objectifs identifiés pour cela est de collaborer « pour des villes et des territoires durables ». Partant, il s'agit par l'ADEME de favoriser, la mise en place de politiques énergétiques au niveau local.
Cet objectif est notamment poursuivi grâce à la mise en place d'agences locales, comme cela a été le cas à Montpellier en 2007, avec la co-création de l'ALE (Agence Locale de l'Energie) par la ville de Montpellier, l'agglomération, la région, l'Union Européenne et l'ADEME. Cette agence locale, aux partenaires nombreux (entreprises, mais aussi associations, milieux de la recherche, et membres de la société civile en général), a pour vocation de sensibiliser à la maîtrise de l'énergie et au développement des énergies renouvelables, mais aussi de soutenir et d'accompagner techniquement les porteurs de projets.
En cela, elle est en collaboration étroite avec l'agglomération de Montpellier, pour laquelle l'environnement est une préoccupation majeure, comme le montre l'étude du SCOT. En matière de développement des énergies renouvelables, elle se fixe comme but à moyen terme d'économiser 20% d'énergies fossiles afin de réduire la facture énergétique de 2,5M€. Pour cela, la communauté met en place un large programme de valorisation solaire et photovoltaïque des bâtiments existants et de ceux en construction, mais aussi des projets très novateurs comme la transformation en électricité du biogaz issu de la dégradation naturelles des déchets, la récupération des gaz produits par la digestion des boues dans la station d'épuration MAERA, la construction d'AMETYST, une unité de méthanisation (la plus importante de France)... autant d'éléments qui dessinent un projet cohérent de long terme pour une agglomération durable et de plus en plus responsable énergétiquement. Mais surtout, l'agglomération s'engage à aider les entreprises innovantes du secteur des énergies renouvelables, en collaboration avec le BIC (Business Innovation Center) de Montpellier et le pôle de compétitivité DERBI, qui réalise des opérations de labellisation et de subventions pour des entreprises du secteur, comme Quantum Solar (photovoltaïque), Alcina (Biomasse bois énergie), Deinove (biocarburants), etc.
Un autre acteur clé en ce qui concerne les énergies renouvelables dans l'aire montpelliéraine est le conseil régional. En effet, la région poursuit elle aussi des objectifs ambitieux en termes d'énergies renouvelables et semble se donner les moyens de cette ambition. Dans sont « plan pour les énergies renouvelables » (adopté en 2006), la région s'engage à verser plus de 15 M€ par an en faveur des énergies renouvelables sur son territoire, dont deux tiers à destination d'un Fonds régional d'investissement pour ce secteur. La région finance ainsi quelques 600 projets par an, en partenariat avec l'ADEME. Se fondant sur un fort potentiel naturel (soleil, vent, biomasse), la région se positionne comme l'une des régions pionnières en matière d'énergies renouvelables, et notamment de production décentralisée d'énergie. Egalement, auprès des particuliers, elle a par exemple mis en place les « chèques solaires », système d'incitation novateur à la production d'énergie solaire.[8]
On voit donc, avec le cas des énergies renouvelables sur le territoire de Montpellier, un exemple de gouvernance qui semble fonctionner, avec un rôle pivot d'agences comme l'ADEME et l'ALE. Les acteurs institutionnels, aussi bien que ceux de la société civile (recherche, entreprises, associations), sont regroupés autour d'un grand nombre de projets, qui forment ensemble un tout relativement cohérent et dessinent une perspective d'avenir centre sur le développement des énergies renouvelables.
Conclusion
En conclusion de ce « portrait de territoire », il semble que Montpellier soit un cas intéressant pour l'étude des politiques publiques en matière de Développement Durable, car elle illustre parfaitement tous les paradoxes qui traversent cette question.
En tant que pôle de croissance urbaine, Montpellier est fortement impactée par les problèmes liés à l'étalement urbain et à la périurbanisation, dont les impacts environnementaux ne peuvent être négligés à l'heure actuelle.
En ce qui concerne le développement économique, on voit bien émerger une volonté politique de promouvoir un dynamisme fondé sur des secteurs innovants et dont le caractère « durable » devient un argument marketing, mais le poids des secteurs économiques traditionnels (comme la viticulture) et résidentiels reste primordial.
Le territoire étudié permet aussi d'entrevoir comment les différents acteurs tentent de répondre aux différents enjeux (sociaux, économiques et environnementaux) du développement durable ; d'une part, par la mise en place de politiques publiques coordonnées, et par un jeu de gouvernance complexe et relativement récent ; et d'autre part, par des outils de planification qui cherchent à intégrer toutes ces dimensions pour en faire un ensemble cohérent.
Bibliographie
- Dossier de presse constitué sur le sujet
- « L'étalement de Montpellier se stabilise », Repères - synthèse pour l'économie du Languedoc-Roussillon, N°5, Mai 2004, INSEE
- Laurent Davezies, La République et ses territoires, 2008
Webographie (20 mai 2009)
Généralités :
- Site du technopole Montpellier Méditerranée :
http://eco.montpellier-agglo.com/
- Site de la communauté d'agglomération de Montpellier :
http://www.montpellier-agglo.com/
- « Montpellier, ville durable », sur le site de la ville de Montpellier : http://www.montpellier.fr/25-urbanisme-environnement-montpellier.htm
- Site de la région Languedoc Roussillon :
- Site de l'INSEE
- Site de la CCI de Montpellier :
http://www.montpellier.cci.fr/
Sur les énergies renouvelables :
- Site de l'ALE de Montpellier:
http://www.ale-montpellier.org/Accueil/
- Site de l'ADEME :
- Brochure « la Région Languedoc Roussillon fédère les énergies de demain » :
http://www.laregion.fr/uploads/Document/58/WEB_CHEMIN_6625_1234775563.pdf
- Plan régional pour les énergies renouvelables de la Région Languedoc Roussillon :
http://www.laregion.fr/120-energies-renouvelables.htm
- Présentation « Energies renouvelables - l'action der l'agglomération de Montpellier sur le patrimoine bâti » :
- Brochure « Montpellier Agglomération s'engage pour les énergies renouvelables » :
http://www.montpellier-agglo.com/1228743895459/0/fiche___actualite/&RH=1229612782340
[1] « Une aire urbaine est un ensemble de communes, d'un seul tenant et sans enclave, constitué par un pôle urbain, et par des communes rurales ou unités urbaines (couronne périurbaine) dont au moins 40 % de la population résidente ayant un emploi travaille dans le pôle ou dans des communes attirées par celui-ci. »
[2] Les données de 2006 n'étant malheureusement pas disponibles pour l'aire urbaine de Montpellier, nous préférons ici utiliser le recensement de 1999 dans un effort de cohérence.
[3] http://www.montpellier-agglo.com/15432934/0/fiche___article/&RH=1140897249790
[4] A titre indicatif, et avec toutes les précautions d'utilisation de ces chiffres nécessaires, le solde entre créations et radiations d'entreprise a quasiment triplé à Montpellier entre 1999 (442) et 2008 (1292).
[5] Ce quartier a été rendu célèbre par Georges Frêche, alors maire de Montpellier, qui le comparait à Ouarzazate.
[6] Laurent Davezies, La république et ses territoires, 2008, p.84
[7] Les emplois dans l'aire urbaine de Montpellier restent largement concentrés dans la ville-centre. Entre 1962 et 1999, la part de la ville- centre dans l'emploi de l'aire urbaine est passée de 75% à 65% (soit -0,27 points pas an) pendant que sa part dans la population passe de 68% à 49% (soit -0,51%).
[8] « Pour toute nouvelle installation d'un chauffe-eau solaire, recevez un chèque solaire de 400 euros de la Région Languedoc-Roussillon et bénéficiez d'un crédit d'impôt de 50 % du coût du matériel. », site de la région Languedoc Roussillon.
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